Inbreng Verslag Omge­vingswet


16 oktober 2014

Inbreng Partij voor de Dieren Verslag Omgevingswet

De leden van de fractie van de Partij voor de Dieren hebben met grote zorg kennis genomen van de Omgevingswet. Zij betreuren het zeer dat onder het mom van vereenvoudiging van de regels de inhoudelijke bescherming van natuur en milieu en de kwaliteit van de leefomgeving wordt uitgekleed tot het Europese minimum. Zij willen graag nadere vragen stellen over de Omgevingswet en de keuzes die de regering daarin maakt.

Aanleiding, visie en doelen
De leden van de fractie van de Partij voor de Dieren delen de constatering van de regering dat het huidige omgevingsrecht versnipperd is, en dat voor een leek moeilijk kan zijn om inzicht te krijgen welke regels wel en niet gelden voor een nieuw initiatief. Vereenvoudiging moet er echt niet toe leiden dat het nog minder duidelijk wordt waar een initiatiefnemer aan toe is, en dat lijkt toch het resultaat van de Omgevingswet. De leden van de Partij voor de Dieren-fractie bestrijden bovendien de tweede reden die de regering aanvoert om tot een ingrijpende herziening van het omgevingsrecht te komen. De regering beweert dat de balans in het omgevingsrecht te veel bij zekerheid ligt, en te weinig bij groei die gericht is op duurzame ontwikkeling. Waarop baseert de regering dat? Het wetsvoorstel is immers niet het gevolg van een degelijke evaluatie van de huidige wetgeving. Sterker nog, in het omgevingsrecht is de afgelopen jaren erg veel gewijzigd. Een groot aantal wetten is pas enkele jaren van kracht. Een goed begrip van de problemen en is dus afwezig, en ook is onbekend of de voorgestelde oplossing wel zal werken in de praktijk. Elke wetswijziging brengt hoge transitiekosten met zich mee in de praktijk. De leden van de Partij voor de Dieren-fractie hebben zeer grote twijfels of de uitvoeringspraktijk wel zit te wachten op alweer een majeure verandering in het omgevingsrecht. Zij vermoeden dat deze omgevingswet vooral een paradepaardje van de regering is waarmee zij kan schermen wanneer haar wordt gevraagd wat zij doet aan het verminderen van de regeldruk. Graag een reactie.

Volgens de regering is er een paradigmawisseling nodig: ‘van bescherming van de fysieke leefomgeving via een werende benadering van activiteiten, naar een beleidscyclus waar de continue zorg voor de kwaliteit van de fysieke leefomgeving centraal staat en ruimte ontstaat voor ontwikkeling’. Vanwaar deze agressieve opstelling naar regels die zijn opgesteld om natuur en milieu te beschermen, vragen de leden van de PvdD-fractie? Kan de regering bevestigen dat er simpelweg regels nodig zijn om bijvoorbeeld de kwaliteit van lucht en water te beschermen? Kan de regering bevestigen dat de huidige milieuregels een grote verbetering in de kwaliteit van de leefomgeving hebben gebracht, en dat zij daarmee de volksgezondheid hebben verbeterd? Kan de regering tevens bevestigen dat, ondanks het succes van milieu- en natuurbeschermingsregels, er nog steeds overschrijdingen van de gestelde normen geconstateerd worden, en dat deze overschrijdingen negatieve gevolgen hebben op de gezondheid van mens, dier en natuur, en dat ‘vertrouwen’ dit allemaal simpelweg niet gaat oplossen, en dat het gewoon nodig blijft om normen te stellen en deze te handhaven?

Naar mening van de leden van de Partij voor de Dieren-fractie is de door de regering aangehaalde duurzame ontwikkeling, als doel van deze wet alleen maar te bereiken wanneer het milieu niet overmatig belast wordt, en wanneer de emissies van economische activiteiten, of het nu is op het gebied van geluid, water of lucht of anderszins, niet ten koste gaan van de kwaliteit van de leefomgeving. Graag een reactie van de regering hierop. De leden van de PvdD-fractie zien graag dat de regering niet zo denigrerend ten opzichte van het milieu zou handelen. Sterker nog, zou een Omgevingswet niet ook richting moeten geven aan de transitie naar een duurzame samenleving, zo vragen deze leden de regering? Deze leden vinden het een ernstig gemiste kans dat deze stelselherziening compleet blanco lijkt te staan ten opzichte van de grootste transitie van onze tijd. Het geeft geen inhoud, geen sturing eraan, terwijl de regering in de Memorie zelf aangeeft dat het de wenst heeft om de wet toekomstbestendig te maken. Maar zelfs de broodnodige adaptatie aan klimaatverandering heeft geen plek gekregen in deze wet, sterker nog, door het schrappen van de watertoets wordt ons land wellicht minder weerbaar tegen overstromingen die het gevolg kunnen zijn van klimaatverandering. Zou het nou niet een goed idee zijn om deze wet, zoals hij nu aan de Kamer is aangeboden, nog eens te herzien en aan te vullen met instrumenten en procedures waardoor de adaptatie aan klimaatverandering en de transitie naar een duurzame samenleving bij gebaat zouden zijn? Experts wijzen erop dat hoe duidelijker de doelen zijn, hoe innovatiever partijen worden om nieuwe oplossingen te verzinnen. De praktijk bevestigt dit overigens ook. Toch kiest de regering er nu voor om alle duidelijke doelen die er waren te schrappen uit de wet in formele is. Totaal contraproductie, zo vinden de leden van de PvdD-fractie, en zij ontvangen hier graag een reactie op van de regering.

Uitgangspunten
De leden van de Partij voor de Dieren-fractie vinden vereenvoudiging van wetgeving in beginsel een prima idee. Helaas moeten deze leden constateren dat ‘vereenvoudiging’ vaak niet veel meer is dan een ander woord voor ‘afvlakking’. ‘Vereenvoudiging’ blijkt een veelgebruikte vlag om mee te verhullen dat in feite de bescherming van kwetsbare waarden wordt verminderd. Helaas moeten de leden van de Partij voor de Dieren-fractie vaststellen dat dit ook het geval is bij de operatie om te komen tot een nieuwe Omgevingswet.

In aanloop naar de Omgevingswet, en ook in de Memorie van Toelichting, heeft de regering steeds gezegd dat het met de Omgevingswet niet zou tornen aan het bestaande beschermingsniveau. Het was niet de bedoeling dat deze wet de bescherming van het milieu en de kwaliteit van de leefomgeving te ondermijnen, zo heeft de regering steeds volgehouden. De leden van de PvdD-fractie waren dan ook verbaasd en ontstemd te lezen dat, bij de uitwerking in de uitvoeringsregelgeving opnieuw zal worden bezien welke ruimte voor bestuurlijke afweging de EU-normen bieden bij de implementatie van de richtlijnen. De regering schrijft dat het uitgangspunt bij de herimplementatie is dat “steeds de afweging zal worden gemaakt waar ruimte wordt gelaten aan het decentrale niveau en wat op nationaal niveau zal worden vastgelegd, conform het subsidiariteitsbeginsel. Gebieds- en leefmilieukwaliteiten zullen voor een belangrijk deel moeten worden geformuleerd op lokaal niveau. Door deze afweging op lokaal niveau te laten kan in overleg met lokale belangenorganisaties, natuur- en milieuorganisaties, burgers en bedrijven, die het gebied immers het beste kennen, de beste afweging worden gemaakt”. Hiermee stapt de regering dus af van het behouden van hetzelfde beschermingsniveau, zo constateren de leden van de PvdD-fractie. Is de regering op zijn minst bereid om dat toe te geven? Op welke EU-richtlijnen doelt de regering hier, welke voorbeelden kan zij geven van beschermingsniveaus die nu door de implementatie van EU-richtlijnen ‘te hoog’ zouden liggen? Kan de regering een uitputtend overzicht sturen van waar de procedures en/of de rechtsbescherming toch versoepeld zullen worden als het aan de regering ligt?

De leden van de Partij voor de Dieren-fractie missen het beschermen van de volksgezondheid tegen (economische) activiteiten die deze gezondheid kunnen bedreigen als belangrijk uitgangspunt in de Omgevingswet. Tussen de economische activiteiten van de een, en de gezondheid en een veilige leefomgeving van de ander kan spanning bestaan, dat weet ook de regering heel goed. Neem bijvoorbeeld de spanning die er bestaat tussen telers die veel landbouwgif gebruiken, zoals lelietelers en fruittelers, en de omwonenden van die percelen. Op dit moment doet de landsadvocaat een onderzoek naar in hoeverre het mogelijk is voor gemeenten, provincies en/of het Rijk om spuitvrije zones in te stellen rond gevoelige bestemmingen, zoals woningen, kantoren, scholen en ziekenhuizen. Op grond van het huidige omgevingsrecht is dit lastig, zo blijkt in de praktijk. Een wijziging van het omgevingsrecht zou dan ook volgens de leden van de Partij voor de Dieren deze mogelijkheid in zich moeten hebben. Hoe ziet de regering dat? De bollenteelt is uiteraard niet de enige activiteit die de gezondheid van omwonenden kan bedreigen. In het huidige milieurecht is een aantal waarborgen opgenomen waardoor omwonenden beschermd worden tegen schadelijke emissies van industriële activiteiten. Rondom de schadelijke effecten van de intensieve landbouw is echter maar heel weinig geregeld. Op dit moment is het vanuit het oogpunt van de bescherming van omwonenden alleen mogelijk om grenzen te stellen aan de geurhinder, en ook deze wet wordt in de Omgevingswet opgenomen, en daardoor ingetrokken. Welke bevoegdheden en verplichtingen hebben gemeenten straks om hun inwoners te beschermen tegen stankoverlast vanuit veehouderijen? Is het vermoeden van de leden van de Partij voor de Dieren correct dat gemeenten daarin geen enkele verplichting hebben, maar alleen een vrijblijvende mogelijkheid, en dat burgers zich dan ook nergens meer op kunnen beroepen? Naast een flinke stankoverlast kan een grote stal voor omwonenden nog veel meer gevolgen hebben. Zo heeft de Q-koortsuitbraak geleerd dat omwonenden heel kwetsbaar zijn bij de uitbraak van een zoönoses. Ook weten we uit metingen dat de fijnstofuitstoot van veel veehouderijen erg groot is, en op veel plekken zelfs de afgesproken normen overschrijdt. Ook weten we dat dit fijnstof nog veel schadelijker is dan fijnstof uit bijvoorbeeld auto’s en industrie, vanwege de daarin aanwezige endotoxinen. Op welke wijze worden de gezondheidsrisico’s vanuit de veehouderij met deze wet aangepakt? Krijgen gemeenten, provincies en/of het Rijk de bevoegdheden om grenzen te stellen aan het aantal dieren in het gebied, om afstandscriteria te handhaven en/of om vergunningen te weigeren voor bepaalde activiteiten? Zo nee, waarom niet, en is de regering bereid dit alsnog in deze wet op te nemen? Zo ja, welk uitgangspunt hanteert de regering hierbij? Deelt de regering de mening van de Partij voor de Dieren-fractie dat het uitgangspunt bij het waarborgen van de volksgezondheid altijd het voorzorgbeginsel zou moeten zijn? Dat wil dus ook zeggen dat gemeenten een besluit om bijvoorbeeld een vergunning voor een megastal te weigeren niet hoeft dicht te timmeren met wetenschappelijk bewijs, maar dat een redelijk vermoeden afdoende zou moeten zijn. Zo nee, waarom niet? De leden van de PvdD-fractie willen hier ook graag wijzen op de grote risico’s die mestvergisters en mestverwerkingsinstallaties met zich meebrengen voor hun omgeving. Deelt de regering dat dit soort risico’s meegenomen moet worden in de Omgevingswet, waardoor mensen zich wettelijk beschermd weten tegen de (gezondheids)risico’s van dergelijke installaties, en kan zij toelichten in hoeverre dit op dit moment het geval is? Is de regering van plan om de richtlijn van de GGD om binnen 300 meter van snelwegen en andere hotspots van fijnstof geen scholen, kinderdagverblijven en verzorgingshuizen en andere gevoelige bestemmingen te plaatsen, op te nemen in de uitwerking van de amvb’s? Zo nee, waarom niet? Kinderen die op scholen zitten lopen immers net zoveel longschade op als zij zouden doen als zijn 17 sigaretten per dag passief zouden roken. Wonen langs een snelweg kan je leven met maar liefst zeven jaar verkorten. De nieuwe omgevingswet is naar mening van de leden van de Partij voor de Dieren-fractie het instrument bij uitstek om de leefomgeving van mensen gezonder te maken. Zonering tussen activiteiten met schadelijke emissie en gevoelige bestemmingen zoals woningen, scholen, ziekenhuizen en kantoren zou voor tal van dit soort problemen een oplossing vormen.

Wat de leden van de Partij voor de Dieren-fractie betreft, zou er in dit kader ook breed gekeken moeten worden naar potentiele gezondheidsrisico’s van activiteiten. Zoals de regering weet, maakt een grote en groeiende groep mensen zich zorgen over de risico’s van zendmasten wanneer deze midden in woonwijken worden geplaatst. Heeft de regering bij de totstandkoming van dit wetsvoorstel gekeken naar mogelijkheden om deze zorgen weg te nemen? Heeft zij gekeken naar soortgelijke regelgeving die thans bestaat ten aanzien van hoogspanningslijnen?

Hoofdlijnen van het wetsvoorstel
De regering streeft enerzijds naar meer duidelijkheid voor de gebruikers van het omgevingsrecht, en anderzijds meer flexibiliteit bij het bevoegd gezag in de belangenafweging. De leden van de PvdD-fractie wijzen, samen met tal van experts, op de tegenstelling die hier in zit, en vragen de regering hierop te reflecteren. Immers, het wetsvoorstel kent tal van uitzonderingsgronden op grond waarvan bevoegd gezag gebruik kan maken, en gemeenten krijgen steeds meer mogelijkheden om in hun gemeente andere regels te stellen dan de buurgemeente doet. Op welke manier wordt hier voor particulieren en ondernemers de wet duidelijker van, zo vragen de leden van de PvdD-fractie?

De leden van de Partij voor de Dieren vinden het zeer bezwaarlijk dat alle inhoudelijke doelen en beginselen uit de wet in formele zin zijn weggehaald, en worden verplaatst naar AMvB’s. Juist door het opnemen van de beginselen in de wet zelf kan er richting worden gegeven aan ontwikkelingen. En juist dat is nodig om de door de regering gewenste vrijheid te kunnen geven. Graag een reactie van de regering hierop. Het wegstoppen van de inhoudelijke normen die de kwaliteit van de leefomgeving waarborgen in AMvB’s vinden de leden van de PvdD-fractie vergelijkbaar met de neiging die de Europese Commissie vaak heeft om in haar wetgevende voorstellen talloze grondslagen te leggen voor gedelegeerde- en uitvoeringsregelingen. Daar is de regering, samen met de Kamer, doorgaans zeer kritisch over. In dit soort gevallen deelt de regering de mening dat het van belang is om invloed te kunnen hebben over dit soort zaken. De regering blijkt in het geval van de Omgevingswet echter van mening dat het parlement prima buiten spel kan worden gezet, en wil alle inhoudelijke normen via AMvB regelen. Pas na een zeer kritisch advies van de Raad van State heeft de regering deze Amvb’s nu wel van een voorhangprocedure voorzien. De leden van de PvdD-fractie willen er echter op wijzen dat de invloed van het parlement bij het vaststellen hiervan zeer minimaal is. Kan de regering inschatten hoeveel pagina’s bijvoorbeeld de toekomstige AMvB op het gebied van milieu zal zijn? Het wijzigen van een AMvB om bijvoorbeeld het milieu of de volksgezondheid beter te beschermen dan de concept-AMvB voorstelt, vergt vaak al meer spreektijd dan er in de procedures van behandeling van een AMvB beschikbaar is. Graag een reactie van de regering hoe dit de betrokkenheid van de Kamer borgt, die volgens de brief over de stelselherziening (KS 33118 nr 16) ‘vanzelfsprekend’ zou zijn.

Werking en winst van de Omgevingswet
De regering geeft in haar brief over de stelselherziening zelf ook toe dat de door haar voorgestelde ‘integrale benadering van de leefomgeving’ een groot beroep doet op de uitvoeringskracht van de partijen die met de Omgevingswet moeten werken. De leden van de Partij voor de Dieren-fractie zien dat er nu al heel veel mis gaat in de uitvoering van de bestaande – en dus bekende - wet- en regelgeving. Gemeenten moeten van dit kabinet tegelijkertijd bezuinigen én meer taken op zich nemen, en worden nu geconfronteerd met een totaal veranderend omgevingsrecht. Kan de regering aangeven waarom er niet voor is gekozen om het opstellen van een omgevingsvisie voor gemeenten verplicht te stellen? Wanneer is de regering voornemens om te komen met een nationale omgevingsvisie, mocht de Omgevingswet inderdaad in 2018 van kracht worden?

De leden van de Partij voor de Dieren-fracties zijn zeer sceptisch over de beoogde programmatische aanpak in het wetsvoorstel, mede gezien hun ervaringen met de (moeilijke totstandkoming van) Programmatische Aanpak Stikstof. Het uitgangspunt in een programmatische aanpak lijkt steeds te zijn: er is nu ruimte voor economische ontwikkeling, maatregelen voor milieu en natuur komen later wel. En deze leden vrezen dat van uitstel afstel komt. In de wet zelf is geen enkele garantie opgenomen dat deze maatregelen inderdaad genomen zullen worden. Waarom niet, en is de regering bereid om dat alsnog te doen? Zonder deze wettelijke waarborg hebben belanghebbenden namelijk geen enkele rechtsbescherming dat de beloofde maatregelen inderdaad genomen zullen worden. Wat vindt de regering daar eigenlijk zelf van? Is de regering bereid om het wetsvoorstel een bepaling op te nemen over wat er gebeurt wanneer de beloofde maatregelen niet zijn getroffen, zodat betrokkenen een als het ware een stok krijgen om de maatregelen bij bevoegd gezag af te dwingen? Zo nee, waarom niet, en op welke wijze wil ze dan rechtsbescherming bieden aan betrokkenen bij de uitvoering van een programmatische aanpak?

De leden van de PvdD-fractie vinden het tevens bezwaarlijk dat het niet mogelijk is om extra eisen te stellen wanneer de vastgestelde omgevingswaarden na de afgesproken termijnen niet gehaald worden. Waarom heeft de regering daarvoor gekozen? Is zij bereid deze aanvulling alsnog in de wet vast te leggen? Zo nee, waarom niet en op welke wijze wordt aan betrokkenen dan de garantie gegeven dat de vastgestelde waarden inderdaad gehaald worden en gehaald moeten worden? Mede gezien het voorgaande is het verdrag van Aarhus voor het beschermen van het recht van ieder mens op een gezonde en schone leefomgeving, naar mening van de leden van de PvdD-fractie niet goed geïmplementeerd in het wetsvoorstel. Het verdrag van Aarhus regelt onder andere dat inspraak van belanghebbenden zo vroeg mogelijk in het proces dient plaats te vinden, wanneer alle opties nog open liggen. In het voorliggende wetsvoorstel is dergelijke vroege participatie echter alleen verplicht bij een project, niet bij andere activiteiten. Waarom is hiervoor gekozen? Naar mening van de leden van de PvdD-fractie is dit een onjuiste implementatie van Aarhus, en druist het bovendien in tegen de bewering van de regering dat de Elverding-aanpak goed geborgd is in deze wet. Is de regering bereid om het Compliance Committee te vragen om naar het voorliggende wetsvoorstel te kijken, om tot een goede beoordeling te komen of dit belangrijke verdrag, dat ook de rechtsbescherming en toegang tot milieu-informatie van een ieder regelt, goed in het Nederlandse recht terechtkomt? Zo nee, waarom niet?

De leden van de Partij voor de Dieren-fractie maken zich ook zorgen over de wijzigingen die de regering met dit wetsvoorstel aanbrengt in de implementatie van de MER-richtlijn. Volgens de Commissie voor de MER is de richtlijn waarschijnlijk niet meer op een correcte wijze geïmplementeerd, en moet er meer gebeuren. Kan de regering aangeven op welke wijze zij rekening heeft gehouden met de expertise die de Commissie voor de MER op dit punt heeft? Welke aspecten van de MER zijn wellicht inderdaad wat ‘krap bemeten’? En waar stoelt de regering haar overtuiging op dat de implementatie op de wijze waarop zij deze nu voorstel wel degelijk compleet is? Is de regering bereid nader advies in te winnen bij onafhankelijke experts op dit punt?

Het valt de leden van de Partij voor de Dieren-fractie op dat de verdeling van bevoegdheden in het wetsvoorstel niet helder is. Experts wijzen erop dat hoe meer deze verhouding duidelijk is en geborgd is, hoe makkelijker de samenwerking zal blijken in de praktijk. Ook hier geldt naar mening van deze leden dat de regering teveel flexibiliteit wil inbouwen in het wetsvoorstel, waarmee het door de regering beoogde effect, namelijk een vereenvoudiging van het omgevingsrecht, uit beeld verdwijnt.

Advies Raad van State
Het advies van de Raad van State is maar mondjesmaat opgevolgd, zo zien de leden van de Partij voor de Dieren-fractie. Een aantal wijzigingen die naar aanleiding van het advies zijn aangebracht stelde de leden van de PvdD-fractie gerust, zoals het schrappen van de lex silencio, waardoor vergunningen van rechtswege afgegeven zouden worden indien het bevoegd gezag de wettelijke termijnen voor een besluit zou passeren. Het baart de leden van de PvdD-fractie echter grote zorgen dat de lex silencio wel in het conceptwetsvoorstel stond dat de regering naar de Raad van State heeft gestuurd. Dit illustreert naar mening van de Partij voor de Dieren het dedain van de regering voor de bescherming van de leefomgeving en de ruimtelijke kwaliteit. Kan de regering onderbouwen waarom de lex silencio in het oorspronkelijke wetsvoorstel was opgenomen?

Tevens constateren de leden van de PvdD-fractie dat het pas na het advies van de Raad van State is geweest dat de regering een voorhang-bepaling heeft ingevoerd voor de Amvb’s die zij wil opstellen onder deze wet, en die de gehele uitwerking en wettelijke bescherming van de kwaliteit van de leefomgeving regelen. Als het aan de regering had gelegen, had zij graag het parlement geheel buiten spel gezet in het bepalen van de uiteindelijke regels en bescherming. Dat vinden de leden van de Partij voor de Dieren-fractie op zijn minst opmerkelijk, kennelijk stelt de regering de betrokkenheid van het parlement in deze niet op prijs. Welke redenen had de regering voor het niet opnemen van een voor- of nahangbepaling bij deze AMvB’s?

Concluderend merken de leden van de PvdD-fractie op dat zij geen enkele noodzaak zien om reeds over de Omgevingswet te stemmen voordat de Amvb’s en de Invoeringswet aan de Kamer zijn aangeboden. Zij willen graag het gehele stelsel in samenhang bezien en bespreken, om dan tot een integraal oordeel te komen. Bij deze beoordeling zou een degelijke ex-ante evaluatie voor onafhankelijke experts wat deze leden betreft van grote waarde zijn. Het wetsvoorstel is dermate complex en veelomvattend, dat een dergelijke evaluatie van het voorliggende wetsvoorstel zeer in de rede ligt, zo menen deze leden. Is de regering bereid om een ex-ante evaluatie uit te laten voeren? Zo nee, waarom niet?