Bijdrage Wijziging Zeebrie­venwet


10 maart 2011

Bijdrage Partij voor de Dieren Wijziging Zeebrievenwet

De leden van de fractie van de Partij voor de Dieren hebben vol ongeloof kennisgenomen van de aankondiging van de toenmalige staatssecretaris van Verkeer & Waterstaat dat het kabinet de Zeebrievenwet wilde gaan wijzigingen om de Nederlandse nationaliteit van schepen van Sea Shepherd te kunnen afnemen. Hoewel het kabinet later bij hoog en bij laag beweerde dat het om een algemene wetswijziging zou gaan die zij om verschillende redenen wenselijk achtte, is van het begin af aan duidelijk wat de motieven zijn achter deze aankondiging. Deze wetswijziging is louter ingegeven en gestuurd door klachten van Japanse zijde over het werk van Sea Shepherd, namelijk het verhinderen van de illegale Japanse walvisjacht in de wateren rond Antarctica. Tot op de dag van vandaag vindt de Partij voor de Dieren de houding van de Nederlandse regering ten opzichte van Japan in deze kwestie onvoorstelbaar. Het dispuut met Japan moet gaan over haar voortdurende schendingen van het moratorium op de walvisjacht. Het kabinet stelt echter voor haar nationale wetgeving aanpassen omdat Japan klaagt dat ze bij de uitvoering van haar illegale activiteiten last heeft van een onder Nederlandse vlag varend actieschip. Dat terwijl de incidenten waar Japan naar verwijst nooit strafrechtelijk zijn onderzocht.

Het is klip en klaar dat het hier gaat om gelegenheidswetgeving, bedoeld om de Nederlandse schepen van Sea Shepherd de Nederlandse nationaliteit te ontnemen en zo Japan te vriend te houden. De argumentatie van het kabinet met betrekking tot de incidenten op zee houdt geen stand. Alle schepen die onder Nederlandse vlag varen vallen op dit moment immers al onder het Nederlandse strafrecht. Is het kabinet bereid te erkennen dat daarmee niet alleen de wettelijke mogelijkheid maar ook de plicht bestaat om handhavend op te treden in geval van wetsovertredingen door een onder Nederlandse vlag varend schip? Waarom is deze weg tot nu toe niet bewandeld? Wat is precies de meerwaarde die het kabinet van dit wetsvoorstel verwacht als strafrechtelijke vervolging bij ongeoorloofde gedragingen nu al mogelijk is? Is dat de mogelijkheid om voortaan zeebrieven in te kunnen trekken zonder eerst te hoeven vaststellen dat er door het betreffende schip wetten of regels zijn overtreden? Onderschrijft het kabinet de constatering dat dit wetsvoorstel ruime mogelijkheden biedt voor willekeur met betrekking tot de beslissing om een zeebrief al of niet in te trekken?

Kan het kabinet bevestigen dat Japan tot nu toe niet een keer een aanklacht heeft ingediend waardoor zou kunnen worden overgegaan tot strafrechtelijk onderzoek? Heeft de Nederlandse regering Japan ooit gevraagd om dat wel te doen, zodat de feiten hadden kunnen worden onderzocht? Heeft de Nederlandse regering Japan ooit gevraagd bewijsmateriaal te overleggen over de incidenten met Sea Shepherd waarover zij bij Nederland heeft geklaagd? Zo ja, wat was de uitkomst daarvan? Zo neen, waarom niet? Kan het kabinet bevestigen dat Sea Shepherd zich altijd zeer bereidwillig heeft opgesteld om mee te werken aan eventueel strafrechtelijk onderzoek, en dat Sea Shepherd telkens, gevraagd en ongevraagd bewijsmateriaal en feiten heeft overlegd?

Het zal duidelijk zijn dat de leden van de fractie van de Partij voor de Dieren niets in deze wetswijziging zien. Zij willen dat Nederland haar rug recht houdt en tegen Japan acties onderneemt gezien zij keer op keer internationale regels overtreden.

Naar mening van de leden van de fractie van de Partij voor de Dieren kunnen overtredingen op wet- en regelgeving veel beter via het strafrecht worden aangekaart. Een belangrijk verschil tussen het bestuursrecht en het strafrecht, dat wordt onderschreven door professor Dommering (hoogleraar Informatierecht), is dat bij toepassing van het strafrecht een onafhankelijke partij na een eerlijk proces een sanctie kan opleggen als het wederrechtelijk handelen wettig en overtuigend bewezen is. Met deze wetswijziging wordt het intrekken van een zeebrief echter een bestuursrechtelijke zaak, waarbij politieke overwegingen leidend zullen zijn en sancties direct opgelegd kunnen worden. Als het strafrecht in haar huidige vorm te weinig mogelijkheden biedt, waarom wordt er dan geen voorstel tot wijziging van het strafrecht gedaan? Op basis van welke overweging wordt het bestuursrecht gekozen om overtredingen aan te pakken? Op welke wijze denkt de minister te kunnen waarborgen dat deze bestuursrechtelijke mogelijkheid niet voor politieke doeleinden misbruikt wordt?

De incidenten met Sea Shepherd worden aangegrepen de intrekkingsgronden van de zeebrievenwet te wijzigen. Maar het enige wat Sea Shepherd doet is gebruik maken van het recht op demonstratie. Hoe zit het met schepen die wet en regelgeving overduidelijk overtreden door ernstige vergrijpen als terrorisme, drugssmokkel, dumping op zee of illegale vangst? Kan de minister aangeven of hiervoor Nederlandse schepen in de afgelopen 20 jaar strafrechtelijk zijn vervolgd? In hoeveel van deze gevallen is het tot een straf gekomen? Is in het verleden al eens een zeebrief van een Nederlands schip ingetrokken? Zo ja, op welke gronden gebeurde dat? Hoe hebben andere landen, zoals Duitsland, Engeland en België de intrekkingsgronden van de zeebrief wettelijk geregeld? In hoeverre komt dat overeen met het nu voorliggende Nederlandse voorstel? Ook de heer Emmerik (universitair hoofddocent Staats- en bestuursrecht) wijst erop dat het ontbreken van een rechtvergelijkende analyse, om te kijken of Nederland met het voorstel uit de pas loopt door veel ruimere intrekkingsgronden in te stellen, bevreemdt. De leden van de fractie van de Partij voor de Dieren krijgen dan ook graag een reactie van de minister waarom dit rechtvergelijkend onderzoek achterwegen is gebleven.

Naast het feit dat het nut en noodzaak van dit wetsvoorstel de leden van de fractie van de Partij voor de Dieren volledig ontgaan, hebben zij ook nog een groot aantal vragen over de inhoud van de wetswijziging. Uit het rondetafelgesprek dat op initiatief van de Partij voor de Dieren is georganiseerd, bleek dat er juridisch nog grote vraagtekens bij het wetsvoorstel te plaatsen zijn. De intrekkingsgronden zoals die nu geformuleerd zijn, laten teveel ruimte open voor interpretatie. Dat hebben ook de rechtsgeleerden opgemerkt. Zo zet professor Soons (hoogleraar Internationaal publieksrecht en directeur van het Netherlands Institute for the Law of the Sea) vraagtekens bij het wetsvoorstel ten aanzien van de intrekkingsgronden en of deze met voldoende rechtswaarborgen omkleed zijn. Wat is de reactie van de minister hierop? Ook de heer Emmerink zet vraagtekens bij de intrekkingsgronden, het wetsvoorstel maakt immers niet duidelijk wanneer precies een zeebrief kan worden ingetrokken, waarmee de rechtszekerheid in het geding is. Wat is de reactie van de minister hierop?

De beoogde intrekkingsgronden brengen ook een risico met zich mee dat buitenlandse mogendheden, naar aanleiding van een demonstratieve handeling met een schip, een diplomatiek conflict extra hoog opspelen. Maakt Nederland zich met de nieuwe "d" en "e" gronden niet kwetsbaar voor druk van derde staten die menen dat de rechtsorde door Nederlandse schepen aangetast wordt en hiertegen moet worden opgetreden, ook wanneer de onrechtmatigheid van het handelen van het schip niet rechterlijk getoetst is? Doordat de intrekkingsgronden nu erg breed gedefinieerd zijn, is er gerede kans op het zogenaamde “chilling-effect”, waar ook het Europees Hof aandacht aan schenkt. Hierdoor zou het immers reëel zijn dat organisaties geen actie meer durven te ondernemen, omdat zij geraakt zouden kunnen worden door deze bepalingen en daarbij moeten vrezen voor het verlies van hun zeebrief. Onderschrijft de minister dat van de nu geformuleerde intrekkingsgronden een chilling effect uit kan gaan? Zo ja, wat is zij van plan hier tegen te ondernemen? Zo neen, waar baseert de minister dat op?

Vlaggenstaten zijn volgens artikel 94 van het VN-Zeerechtenverdrag verplicht om een doeltreffend rechtsmacht en toezicht uit te oefenen over haar schepen. Dit betekend dat Nederland verplicht is haar rechtsmacht zo te regelen dat het de naleving van het recht verzekert. Door de voorgestelde wijziging, met het doel om zeebrieven in te trekken wordt deze rechtsmacht niet uitgeoefend, maar onttrekt Nederland zich juist van deze verplichting. Hoe verhouden de voorgestelde intrekkingsgronden zich tot artikel 94 van het VN-Zeerechtenverdrag? Volgens welke afweging wordt besloten wanneer toezicht niet meer helpt en de vlag wordt ingetrokken?

Ook betwijfelen de leden van de fractie van de Partij voor de Dieren sterk of het wetsvoorstel in overeenstemming is met het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM). Deze twijfel wordt gedeeld door professor Dommering. Zo verdragen de intrekkingsgronden zich niet met artikel 10 en 11, omdat ze miskennen dat in internationale en territoriale wateren op schepen die onder Nederlandse vlag varen, demonstraties kunnen plaatsvinden die een legitiem doel dienen, maar wel schade tot gevolg kunnen hebben en die door andere staten als een ernstige inbreuk op de rechtsorde worden ervaren, waardoor zij internationale betrekkingen onder druk kunnen zetten. Hoe beoordeelt de minister dit?

Het wetsvoorstel spreekt van twee intrekkingsgronden. De d-grondslag geldt voor intrekking in geval van het verrichten van handelingen die tot gevolg kunnen hebben dat schade wordt toegebracht aan andere schepen, dier opvarenden of lading. Deze omschrijving is erg breed. De leden van de fractie van de Partij voor de Dieren vragen zich dan ook af wat hier concreet mee bedoeld wordt en wie wanneer bepaalt wanneer hier sprake van is –en op basis van welke gegegevens. Wat is de definitie van schade in deze context? Professor Dommering merkte terecht op dat (geringe) schades bij dit soort demonstraties onvermijdelijk zijn, en dat deze intrekkingsgrond dan ook veel te ruim gedefinieerd is. Wat is de reactie van de minister hierop?

Ook wanneer een schip zodanig wordt gebruikt dat een ernstige inbreuk wordt gemaakt op de rechtsorde als gevolg waarvan de betrekkingen van het Koninkrijk met een of meer andere staten ernstig worden benadeeld kan een grondslag voor intrekking zijn, de e-grond. Wat wordt hier concreet bedoeld met ‘ernstige inbreuk’? Welke rechtsorde wordt in deze context bedoeld, de Nederlandse of dat van een derde land? De leden van de fractie van de Partij voor de Dieren vinden de e-grond veel te subjectief. Professor Dommering gebruikt zelfs het woord ondeugdelijk. Bij dit soort demonstraties gaat het immers bijna per definitie om uitingen die door het ontvangende land als schokkend en aanstootgevend worden ervaren.

Artikel 10 van het EVRM geeft volgens het Europees Hof zelfs bescherming aan het uitdragen van meningen naar een land waar ze als bijzonder schokkend worden ervaren. Kan de minister uitleggen hoe de e-grond in overeenstemming kan zijn met artikel 10 van de EVRM? Hoe verhoudt de legitimiteit van de e-grond zich tot de uitspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) waaruit blijkt dat bescherming van de internationale betrekkingen geen zelfstandige reden mag zijn om de uitoefening van artikel 10 aan beperkingen te onderwerpen? Waarom wordt verkozen om de e-grond niet strafrechtelijk maar bestuursrechtelijk en dus politiek te regelen?

De e-grond is juridisch gezien dus zeer omstreden terwijl de noodzaak onduidelijk is. Ook de Raad van State heeft forse kritiek. Kan de minister een voorbeeld geven van een geval waarbij nu de effectieve bestuursmaatregelen ontbreken en waarvoor de e-grond uitkomst moet bieden? In de memorie van toelichting wordt namelijk al geschreven dat in de praktijk niet snel zal leiden tot intrekking van de zeebrief. Kan de minister aangeven in welke situatie de e-grond een meerwaarde heeft ten opzichte van de d-grond? In het nader rapport wordt gesteld dat voor gebruik van de e-grond gedacht moet worden aan overtredingen van internationale normen. Welke normen worden hiermee bedoeld en waar zijn deze te vinden? Hoe hebben omliggende vlaggenstaten geregeld dat bij overtredingen die een ernstige inbreuk maken op de rechtsorde de zeebrief kan worden ingetrokken? De e-grond is bedoeld voor situaties waarbij sprake is van een ernstige inbreuk op de rechtsorde, kan de minister voorbeelden geven waarbij sprake zou zijn van een ernstige inbreuk op de rechtsorde, maar niet van schade?

De e-grond lijkt ook niet tot rechtsgelijkheid te zorgen, gezien schepen die gebruikt worden voor demonstratieve doeleinden eerder in beeld komen dan schepen die zich aan ernstige misdrijven op zee schuldig maken die niet op zeer directe wijze het belang van één of meerdere staten treffen, zoals dumping van gif of illegale visserij op de hoge zee. Hoe wordt de rechtsgelijkheid met de e-grond beschermd? Waarom wordt de mogelijkheid de zeebrief in te trekken onder de e-grond beperkt tot situaties waarin de betrekkingen van het Koninkrijk benadeeld zijn? Wanneer de regering nieuwe middelen in handen wil hebben om tegen ernstige schendingen van de rechtsorde op te treden, waarom wordt dit dan afhankelijk gemaakt van de opvattingen van derde staten?

Zou de nieuwe e-grond ook ingezet kunnen worden tegen Nederlandse zeeschepen die zichzelf aan ernstige overtreding van milieuregels, zoals dumping op zee of overbevissing, schuldig maken? Is hiervoor eerst vereist dat er sprake is van schade aan de betrekkingen van het Koninkrijk met een derde staat, zoals uit de e-grond naar voren komt?

Intrekking van de zeebrief is een ernstige verstrekkende maatregel. Verlies van een Nederlandse zeebrief kan ernstige gevolgen hebben voor een schip dat zich nog op zee of in een buitenlandse haven bevindt aangezien het in beginsel niet meer kan rekenen op bescherming van Nederland als de vlaggenstaat. Hoe denkt de minister daarmee om te gaan?

Ten slotte bevat dit wetsvoorstel ook nog een grondslag om na intrekking een nieuwe aanvraag voor een zeebrief te weigeren. Deze bepaling geeft wederom veel beleidsvrijheid aan de verantwoordelijke minister. Op basis van welke informatie wordt besloten of een aanvraag voor een nieuwe zeebrief wordt geweigerd? Hoe lang kan deze sanctie van intrekking blijven gelden?

De fractie van de Partij voor de Dieren wijst het voorliggende wetsvoorstel tot wijziging van de Zeebrievenwet met kracht af. Het is werkelijk de omgekeerde wereld om een dierenrechtenorganisatie die doet wat de internationale gemeenschap al jaren nalaat –het documenteren en aantonen van het illegale handelen van Japan- wordt aangepakt, terwijl de illegale walvisjagers zelf ongemoeid worden gelaten.

De Partij voor de Dieren vraagt de minister dringend deze wetswijziging in te trekken en in plaats daarvan alle energie met betrekking tot Japan te richten op het zo snel mogelijk beëindigen van de gruwelijke en illegale walvisjacht.


Lees [hier] de bijdrage van de andere partijen