Inbreng verslag Wets­voorstel stik­stof­re­ductie en natuur­ver­be­tering, van de regering


9 november 2020

De leden van de Partij voor de Dierenfractie hebben met grote teleurstelling kennisgenomen van de wet stikstofreductie en natuurverbetering. Waar de natuur al jaren lijdt onder verzuring en vermesting door te hoge stikstofconcentraties, bood de uitspraak van de Raad van State in mei 2019 een kans. De Programmatische Aanpak Stikstof (PAS) bleek onrechtmatig te zijn: aan de Vogel- en Habitatrichtlijn (VHR) werd hiermee niet correct uitvoering gegeven. De vernietigende uitspraak bood deze regering de kans om tot een correcte uitvoering van de VHR te komen. Het stelt dan ook zeer teleur dat ook deze regering bezwijkt onder de luidruchtige belangen van de agro-industrie, waardoor het niet gelukt is om tot een juridisch gedegen implementatie van de VHR te komen. Met dit wetsvoorstel zal ook de komende tien jaar de natuurkwaliteit achteruit blijven gaan – iets wat we ons in de huidige biodiversiteitscrisis absoluut niet kunnen permitteren.

Het zal de regering bekend zijn dat stikstof cumuleert in natuurgebieden. Zo lang de stikstofneerslag (depositie) zich boven de gezonde grens (de kritische depositiewaarde, kdw) van een habitattype bevindt, zal de natuurkwaliteit achteruitgaan. Hoe hoger boven die grens, en hoe langer het duurt, hoe verder de natuurkwaliteit achteruitgaat. De regering weet dat juist die achteruitgang van de natuurkwaliteit niet plaats mag vinden in Natura 2000-gebieden, volgens de VHR. Met andere woorden: Nederland voldoet niet aan de VHR zo lang de stikstofneerslag hoger is dan de kdw’s.

De leden van de Partij voor de Dierenfractie begrijpen dat de stikstofdepositie niet van vandaag op morgen zodanig verminderd kan worden dat alle kdw’s van beschermde natuurgebieden onderschreden kunnen worden.

Maar over tien jaar moet dat wél kunnen. Met een drastische reductie van de stikstofuitstoot, kan Nederland over tien jaar wél voldoen aan de eisen van de VHR en een goede staat van onze natuurgebieden realiseren. Maar dan moet de regering nu maatregelen nemen.

Behalve dat bijzondere planten- en diersoorten hiermee een kans wordt geboden om te overleven, komt ook voor economische sectoren die relatief weinig (en tijdelijke) stikstofuitstoot veroorzaken, zoals de bouwsector meer lucht. De vergunningverlening voor woningbouw kan vergemakkelijken, wanneer met wettelijk vastgelegde maatregelen zeker is gesteld dat in de toekomst alle Natura 2000-gebieden in goede staat van instandhouding gebracht zullen worden (waarbij de kdw’s zijn onderschreden). In dat geval zouden de ecologische beoordelingen die nodig zijn voor het verkrijgen van een natuurvergunning veel gemakkelijker zijn, of kan een partiële vrijstelling van de vergunningsplicht worden gegeven.

Uiteraard zijn voor een dergelijk drastische depositievermindering grote veranderingen nodig. De stikstofuitstoot zal allereerst met 50% moeten verminderen, zoals ook de Adviescommissie Stikstofproblematiek (commissie Remkes) heeft betoogd. Dit is nodig om de stikstofdeken die over heel Nederland ligt te verminderen. Gebiedsspecifiek zal op plekken een nog grotere reductie noodzakelijk zijn – omdat sommige gebieden, zoals de Veluwe en De Peel nu eenmaal veel sterker overbelast zijn met stikstof. Met een reductie van 50% van de stikstof uitstoot zijn daarom nog niet alle problemen opgelost, maar het is een goed, en uiterst noodzakelijk, begin.

De regering kiest echter niet voor deze aanpak, maar stelt een magere reductieopgave van 26% voor 2030. Alsof van het PAS-debacle niets geleerd is, ontwikkelt deze regering opnieuw een stikstof-beleid dat naar alle waarschijnlijkheid opnieuw zal sneuvelen voor de rechter. De regering kan stellen dat dit wetsvoorstel een ‘vooruitgang’ is ten opzichte van de PAS, maar een dergelijk vage term heeft geen enkele betekenis in het kader van de VHR. De rechter zal toetsen of dit beleid óf wel, óf niet voldoet aan de eisen van de VHR. Het is wel of niet; daartussen zit geen grijs gebied. De leden van de fractie van de Partij voor de Dieren maken uit de jurisprudentie, de adviezen van experts en het advies van de Raad van State op dat dit wetsvoorstel juridisch onhoudbaar is, onvoldoende verbetering oplevert voor de gebieden die bescherming moeten krijgen in het kader van de VHR en zullen het wetsvoorstel daarom niet steunen.

Natura 2000

De regering stelt dat, hoewel het bereiken van een gunstige staat van instandhouding een verplichting is, het aan elk van de lidstaten van de Europese Unie is om te bepalen op welke wijze en in welk tempo hieraan uitvoering wordt gegeven. Volgens de leden van de fractie van de Partij voor de Dieren is dit een onjuiste voorstelling van zaken.

De VHR schrijft voor dat beschermde natuurgebieden in een gunstige staat van instandhouding moeten verkeren, óf in dergelijke staat gebracht moeten worden. Het is dus een verplichting om voor de kwaliteit van natuurgebieden een stijgende trend te creëren, waarmee een gunstige staat van instandhouding binnen bereik gebracht wordt. Echter, bij overschrijding van een kdw gaat de kwaliteit achteruit, omdat stikstof cumuleert. Wordt de kdw minder ernstig overschreden, dan gaat de natuur weliswaar minder snel achteruit, maar het gaat nog steeds achteruit. Pas wanneer een kdw onderschreden is, is de conditie gecreëerd waarmee een natuurgebied kwalitatief vooruit kan gaan.

Het overschrijden van een kdw is daarom niet geoorloofd volgens de VHR: want de natuurkwaliteit gaat ermee achteruit. In feite verplicht de VHR ons om vandaag alle kdw’s te onderschrijden, waarmee de condities voor een gunstige staat van instandhouding gecreëerd worden. Maar omdat in Nederland 89% van de habitattypen en 74% van de soorten uit de Habitatrichtlijn niet in gunstige staat van instandhouding verkeert, is het niet realistisch om vandaag of morgen die condities te creëren. Dat betekent echter niet dat de regering vrij is om zelf een tempo te kiezen: de doelen dienen zo snel mogelijk bereikt te worden.

Wat een realistisch tijdspad is, is inderdaad een politieke keuze; de leden van de fractie van de Partij voor de Dieren stellen bijvoorbeeld dat al binnen vijf jaar al een zeer significante emissiereductie gerealiseerd zou kunnen worden. Maar dat lidstaten vrij zijn om zelf te bepalen in welk tempo zij aan de VHR zullen voldoen, is een verkeerde voorstelling van zaken. Nogmaals: we moeten er vandaag al aan voldoen, maar bij gebrek aan die reële mogelijkheid, moeten we maatregelen nemen om er zo snel mogelijk aan te voldoen.

Effectieve aanpak

De regering stelt dat andere factoren, zoals waterkwaliteit en -kwantiteit, de belasting van de bodem door andere factoren dan stikstof en de verbondenheid en grootte van habitats, van invloed zijn op de staat van kwaliteit van de natuur. De regering stelt dat er verschillende natuurmaatregelen nodig zijn en suggereert het nemen van een combinatie van maatregelen, zoals het verhogen van de grondwaterstand, het ontsnipperen van natuur of het vergroten van natuurareaal in samenhang met het lokaal aanpakken van zogenoemde piekbelasters. De leden van de fractie van de Partij voor de Dieren vragen of de regering concreet aan kan geven welke van bovengenoemde natuurmaatregelen zullen worden genomen en welke al in de planning staan. Hoeveel hectare zal er ontsnipperd worden/vergroot worden, waar zal dit plaatsvinden en wat is er nu op deze plek aanwezig? In welke gebieden en over hoeveel hectare zal de grondwaterstand verhoogd worden en met welke methode?

Wettelijke verankering

De leden van de Partij voor de Dierenfractie stellen vast dat met dit wetsvoorstel slechts voor de helft van de Natura 2000-gebieden regelt dat de stikstofneerslag teruggebracht tot een niet-schadelijk niveau. Wat er met de andere helft van de natuurgebieden moet gebeuren, wordt met dit wetsvoorstel niet vastgelegd. Deze leden vinden dat niet alleen schandalig in het licht van de dramatische achteruitgang van de biodiversiteit, maar het strookt ook niet met de verplichtingen die voortvloeien uit de VHR. Zo lang de kdw’s in natuurgebieden overschreden worden, gaan deze in kwaliteit achteruit. Dat is verboden volgens de VHR, maar dat blijft met dit wetsvoorstel wel het geval voor de helft van de natuurgebieden.

De regering stelt dat het door haar gekozen doel ‘haalbaar en betaalbaar’ is, en valt daarbij terug op artikel 2.3 van de Habitatrichtlijn, die stelt dat bij de maatregelen rekening moet worden gehouden met de vereisten op economisch, sociaal en cultureel gebied. Wat die vereisten zijn, blijft vaag. Is het uitkopen van een groter aantal veehouders zo’n groot taboe dat het indruist tegen de sociale en culturele vereisten? Welke vereisten zijn dat dan? En wat verstaat het kabinet onder economische vereisten? Is zij daadwerkelijk van mening dat de economische belangen van de agro-industrie (voornamelijk de veevoerbedrijven, slachterijen, levensmiddelenfabrikanten en agrarische banken) zwaarder wegen dan de belangen van de bouw-, infra-, en technieksector, die met dit juridisch onhoudbare wetsvoorstel in de praktijk hoogstwaarschijnlijk niet geholpen worden? Naar welke economische vereisten kijkt de regering wanneer zij schermt met artikel 2.3 van de Habitatrichtlijn om het lage ambitieniveau te verdedigen?

De leden van de Partij voor de Dierenfractie merken tevens op dat nog niet bekend is welke natuurmaatregelen op gebiedsniveau zullen worden genomen en welke uiteindelijk in de beheerplannen worden opgenomen. Het is tenslotte aan het bevoegd gezag om invulling te geven aan de beheerplannen en de natuurmaatregelen. De leden vragen zich echter af waarom de uitvoering van de maatregelen niet vastligt en hoe de regering kan verzekeren dat maatregelen genomen worden, aangezien provincies slechts een inspanningsverplichting hebben. Ook vragen deze leden zich af hoe de regering overzicht en controle houdt over welke natuurmaatregelen genomen worden, met welke mogelijke negatieve gevolgen voor karakteristieke soorten en habitats. Tenslotte heeft de regering een resultaatverplichting voor het behalen van een gunstige staat van instandhouding. Hoe gaat de regering bijhouden hoeveel bomen er gekapt worden, waar deze gecompenseerd zullen worden en hoe dit aan de Kamer zal worden gerapporteerd? Hoe gaat de regering tevens bijhouden hoe en door wie de natuurwaarden voor, tijdens en na de herstelmaatregelen beoordeeld en geëvalueerd gaan worden en hoe dit aan de Kamer zal worden gerapporteerd?

Programma stikstofreductie en natuurverbetering

De leden van de fractie van de Partij voor de Dieren vinden het onbegrijpelijk dat de maatregelen in dit programma niet dusdanig vast zijn gelegd dat met zekerheid gesteld kan worden dat het doel voor 2030 gehaald wordt.

Deze leden vragen zich af waarom de regering wel een resultaatverplichting stelt, maar vervolgens geen verplichtingen vastlegt tot het behalen van dat resultaat. De bronmaatregelen zijn namelijk allemaal gebaseerd op vrijwilligheid en de tussendoelen hebben slechts een inspanningsverplichting.

De leden van de Partij voor de Dierenfractie nemen de uitkoopregelingen voor veehouderijen als voorbeeld. Piekbelasters, waarvan het van groot belang is dat zij hun veehouderijactiviteiten stoppen, zullen alleen vrijwillig uitgekocht worden. Wat gaat de regering doen als deze veehouders niet vrijwillig meewerken? Voor de andere subsidies voor uitkoop geldt hetzelfde. Met de reeds lopende Subsidieregeling sanering varkenshouderij zien we al tot welk fiasco dit kan leiden: als het puntje bij paaltje komt laten veel minder veehouders zich uitkopen dan verwacht. Hoe kan de regering er dan zeker van zijn dat zij de reductiedoelstelling haalt?

Invulling programma stikstofreductie en natuurverbetering

Welke andere alternatieve scenario’s heeft de regering doorgerekend om de stikstofdepositie significant te reduceren? Heeft de regering een plan b wanneer richting 2030 duidelijk wordt dat de doelen niet gehaald zullen worden? Heeft de regering ooit doorgerekend hoeveel de veestapel moet reduceren om 100% van het doel te behalen?

Daarenboven laat de berekening zien dat de regering werkt met een bandbreedte van 103 – 180 mol/ha/jaar. Dat betekent enerzijds dat er slechts een kleine marge is, maar anderzijds dat het mogelijk is dat zelfs het tekortschietende doel van 50% niet wordt gehaald. Is bij de brandbreedte ook een post ‘onvoorziene kosten’, de zogenaamde, onverwachte stikstof tegenvallers, meegenomen? Telkens weer blijkt dat de stikstofcrisis zich niet makkelijk laat temmen en dat we decennialang al te veel stikstof laten neerkomen op Nederland en omstreken. Wat gaat de regering doen als we toch weer aan de onderkant van de brandbreedte uitkomen?

Verdunnen mest

De leden van de Partij voor de Dierenfractie zijn kritisch over het voorstel om mest beperkt te verdunnen, in de verhouding van een deel water op twee delen mest en hiervoor bedrijven te stimuleren regenwater op te vangen van staldaken en erf. De leden vragen zich af hoeveel tonnen regenwater een bedrijf daarvoor nodig heeft en of deze ontwikkeling wel wenselijk is, met het oog op de steeds drogere zomers en het structureel verlaagde waterpeil ten behoeve van de landbouw welke de gevolgen van droge zomers verergert.

Stalmaatregelen

De leden van de Partij voor de Dierenfractie zijn uiterst kritisch over de subsidie die verstrekt wordt aan nieuwe technische lapmiddelen om de uitstoot te beperken. Deze leden wijzen erop dat deze maatregelen veelal kostenverhogend zijn: een veehouder moet vaak intensiveren om de investeringskosten terug te kunnen verdienen. Dat is een richting die lijnrecht in gaat tegen de ontwikkeling naar natuur-inclusieve kringlooplandbouw. Bovendien benadrukken de leden van de fractie van de Partij voor de Dieren dat milieutechnieken in de landbouw keer op keer niet het rendement halen dat ze beloven, en soms – zoals bij sommige emissiearme stalvloeren of gecombineerde luchtwassers – in de praktijk zelfs meer uitstoten dan de gangbare variant. Wat deze leden betreft zijn dit geen kosten-efficiënte maatregelen en zelfs een verspilling van belastinggeld.

Invulling programmadeel natuurverbetering 2020-2030

De leden van de Partij voor de Dierenfractie merken op dat onderzoek naar de effecten van beheersmaatregelen op de natuur schaars is en dat verkeerd uitgevoerd beheer medeoorzaak is van de achteruitgang van veel karakteristieke diersoorten en planten. Van reptielen is bijvoorbeeld bekend dat onder andere afplaggen juist negatieve gevolgen heeft voor deze soort. De grootschaligheid, intensiteit en snelheid van de herstelmaatregelen, als ook de locatiekeuze en timing kunnen negatieve gevolgen hebben voor reptielen. Daarnaast wordt met maatregelen als afplaggen de hele bodem, inclusief alle daarin levende dieren en micro-organismen zoals bacteriën en schimmels, die een belangrijke rol spelen in de natuur, verwijderd. Na afplaggen blijft er vaak een doodse monocultuur achter, waarna het decennia kan duren voor het natuurlijke evenwicht weer hersteld is.

Daarom willen deze leden weten wat de huidige staat van onderzoek is naar de effecten van beheersmaatregelen op de huidige natuur en wat de hoofdconclusies zijn. Van wanneer dateert het laatste onderzoek? Klopt het dat extensief beheer voor de meeste soorten en habitattypen gepaster is dan intensief beheer? Klopt het dat het cruciaal is om te herkennen welke maatregelen in geen geval op bepaalde terreindelen genomen mogen worden om uit te sluiten dat kwetsbare en karakteristieke soorten en habitattypen benadeeld worden? Zijn er ook alternatieve herstelmaatregelen in beeld, naast de gangbare, zoals maaien, branden, bekalken en baggeren? Zo ja, hoe worden deze onderzocht?

Is er al een plan van aanpak welke beheersmaatregelen op welk moment met welke snelheid en intensiteit en voor welke soort genomen kunnen worden, zodat negatieve gevolgen voorkomen of geminimaliseerd worden? Of wordt dit plan ontwikkeld en als onderdeel van de duurzame norm opgenomen in de algemene maatregel van bestuur, omdat hierbij aan het programma verdere eisen zullen worden gesteld?

De regering stelt dat de toename in doelbereik uiteindelijk alleen te realiseren valt door een combinatie van maatregelen, zoals die om de gevolgen van te hoge stikstofdeposities in het verleden te herstellen; natuur(verbeter)maatregelen zoals grondwaterstandverhoging in en naast natuurgebieden en meer natuurinclusieve landbouw.

De leden van de Partij voor de Dieren-fractie vinden dat natuurherstelmaatregelen, zoals het kappen van bomen of het afplaggen van grond niet de oplossing zijn om de natuur te herstellen. Zo lang stikstofemissies niet drastisch verminderd zijn tot waarden die de natuurgebieden niet langer schaden, en zolang de bron van de natuurschade dus blijft bestaan, blijft het dweilen met de kraan open, hebben herstelmaatregelen weinig zin en kunnen deze de natuur zelfs verder beschadigingen. Herstel van de natuur is van cruciaal belang voor Nederland en is ook wettelijk verplicht, maar begint met het structureel en significant terugdringen van de bron van de schade. Met het door de regering gestelde doel, waarbij afgeweken wordt van het advies van Adviescommissie Stikstofproblematiek, zullen stikstofdeposities niet genoeg verminderen voor het behalen van een goede instandhouding. Op de helft van de hectares van beschermde natuurgebieden zal zelfs ná het jaar van de resultaatverplichting (2030) nog een onverantwoord hoge stikstofdepositie plaatsvinden. En zelfs op de hectares die met dit wetsvoorstel wél geholpen worden, zal stikstofdepositie zich tot 2030 blijven stapelen op de té hoge depositie uit het verleden, met alle gevolgen van dien.

Monitoring

De leden van de fractie van de Partij voor de Dieren constateren dat de regering verwacht dat de beschreven monitoring- en bijsturingssystematiek de juridische houdbaarheid van dit wetsvoorstel zal versterken. Deze leden begrijpen dat monitoring en bijsturing nodig zal zijn om het vastgestelde doel te halen, zeker omdat de genoemde maatregelen gebaseerd zijn op vrijwilligheid. Echter, bijsturing zal altijd plaatsvinden op het vastgestelde doel (50% van de hectares onder de kdw) – en dat doel is te laag ten aanzien van de verplichtingen uit de VHR. Deze leden concluderen daarmee dat bijsturing op een doel dat in zichzelf te laag is, niet veel bij zal dragen aan de juridische houdbaarheid van dit wetsvoorstel.

Partiële vrijstelling Natura 2000-vergunningplicht voor activiteiten van de bouwsector

De leden van de fractie van de Partij voor de Dieren merken op dat verschillende experts, waaronder de Raad van State, benadrukken dat een vrijstelling van de vergunningplicht voor bouwactiviteiten alléén juridisch verdedigbaar is wanneer daar een structureel en geloofwaardig pakket van maatregelen tegenover staat, waarmee op den duur alle natuurdoelstellingen gehaald worden. Bovendien moet het vaststaan dat die maatregelen gerealiseerd zullen worden. Helaas stellen deze leden dat daar met dit wetsvoorstel niet aan voldaan wordt.

Deze leden zien ook het belang van de woningbouw in, maar vrezen dat de bouw niet geholpen zal zijn met dit wetsvoorstel. Dit wetsvoorstel zorgt dat slechts in de helft van de Natura2000-gebieden de natuurdoelen die de VHR stelt gehaald zullen worden. In de overige Natura2000-gebieden zal de natuurkwaliteit tot 2030 en daarna verder achteruitgaan, omdat de stikstofdepositie daar boven de kdw’s blijft.

Bovendien hebben deze leden twijfels over de zekerheid waarmee de bronmaatregelen genomen zullen worden, omdat deze geen verplichtend karakter hebben, maar gebaseerd zijn op vrijwilligheid.

De leden van de Partij voor de Dierenfractie betreuren het dan ook dat de regering niet voor de juiste doelen en maatregelen heeft gekozen om de stikstofuitstoot terug te dringen, waarmee een vergunning-vrijstelling voor bouwactiviteiten wél gelegitimeerd zou zijn en waarmee de vergunningverlening voor de bouw daadwerkelijk kan worden vlot getrokken.